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关于农村生活污水治理长效管理的对策与思考
日期:2015-11-18 16:42:29 字号:[ ]

  根据区委、区政府工作重点,经过深入调研和集体研究,区政协将“关于农村生活污水治理长效管理的对策与思考”作为2015年度重点调研课题,召开主席会议专题研究,并成立了由马志祥主席任组长、王湘起副主席任副组长,政协办、社法委、农办、发改、财政、住建、水利、农林、环保、“五水共治”办等部门为成员单位的重点课题调研组。从8月上旬至9月下旬,调研组深入镇村开展实地调查,并在区、镇、村三个层面召开多次座谈会,在掌握全区农村生活污水治理工程建设及长效管理基本情况的基础上,认真梳理当前我区农村生活污水治理长效管理中存在的问题,并赴宁波市象山县、绍兴市上虞区等地学习考察,汲取各地长效管理的经验和做法,结合我区实际,最后形成“关于农村生活污水治理长效管理的对策与思考”课题调研报告,供区委、区政府领导决策参考。

     一、基本情况

  (一)工程建设情况。农村生活污水治理是涉及千家万户的民心工程,也是承载“两美”浙江建设的基础工程。根据《南浔区农村生活污水治理三年行动计划》和《南浔区2014-2016年农村生活污水治理年度工作方案》,计划总投资4.1亿元,对全区适宜开展农村生活污水治理的169个行政村(城镇规划区外)、53808户农户,分年分批开展治污工程建设,到2016年,实现行政村、规划保留自然村全覆盖、农户受益率达到80%以上的目标。我区农村生活污水治理工程建设主要呈现以下三个特点:一是任务超额完成。目前,农村生活污水治理工程建设有序推进,2014年已经完成66个行政村、21933户的建设任务;2015年规划建设的63个行政村、17001户,已完成工程总量的90%左右;2016年计划完成40个行政村、15000户左右。从工程建设进度来看,前期建设均超额完成了省市下达的目标任务。二是突出质量优先。虽然工程建设时间紧、任务重,但我区始终坚持把质量放在首位,严格规范招标程序,严控管材质量监管,建立区、镇、村三级质量监管体系,强化全程监督,通过督查办督查、污水办指导、监理单位监督、村监小组监督等各种形式,把好施工现场监管关。从实际效果来看,工程质量总体较好,针对发现的个别问题,今年以来已组织专门力量,坚持问题导向抓整改,发现一起,整改一起,目前绝大多数管网和终端设施运行正常。三是特色亮点明显。在农村生活污水治理工作推进过程中,我区紧密结合实际,努力创新工作机制,积极探索有效管用的办法,形成了一些工作特色和亮点,如我区在全省率先编制首个县(区)域农村生活污水治理规程;坚持问题导向,在工程施工现场及时发现和解决问题,破解六大具体难题,加速推进农村生活污水治理进程;同时,在争取上级资金补助、示范点项目建设等方面得到了省市领导的充分肯定和高度评价。

  (二)长效管理情况。加强农村生活污水治理后期运行维护是确保农村生活污水治理设施长效运行、取得实效的关键。去年以来,我区在农村生活污水治理长效管理上作了一些积极的探索,也取得了一定的成效。一是管理意识强。牢固树立“三分建、七分管”的理念,全力抓好农村生活污水处理设施运维管理工作,探索提出了农村生活污水“三大员”(即清扫管理员、专业技术员、义务监督员)治理模式。二是工作起步早对建成的农村生活污水处理设施,我区从一开始就注重“建管并重”,由住建局牵头制定了定期清理、定期送检、日常巡查“三大机制”确保设施常态化正常运行。从去年已完成工程建设且开始运行维护管理的村来看,总体上设施运行正常,治理成效明显,今年以来先后在《湖州日报》等省、市媒体上刊登了南浔区的好经验好做法。三是运行效果好。我区农村生活污水治理工程目前虽处在保修维护期内,各村基本形成了“建设单位管终端、镇村两级管管网、千家万户管户内”的分级管理模式,目前来看运行中故障较少,出水水质较好,效果总体良好。

     二、存在的主要问题

  (一)农民参与意识不强,观念形成难。我区目前农村生活污水治理的费用主要由政府承担,一些村民及少数村干部对截污纳管排放的重要性认识不足,认为是政府行为,只对大环境有利,对一家一户影响不大,且污水治理不能给他们带来直观的经济效益,导致参与的积极性不是很高,在治理工程建设和运维管理中还存在“你干我看”的情况,甚至不愿意支付家庭户厕改造、污水管网接入总管网等相关费用。我区农村生活污水治理过度依赖政府行政主导作用,而将直接的利益相关主体--农民游离在决策、建设管理和监督体制之外。在实际工作中,许多工程在占地选址污水管网铺设以及后期维护中,因为村民的不理解而产生额外成本;尽管污水收集管网工程接入厨卫,但是部分村民仍然延续着过去的生活方式,洗菜、洗衣服等产生的污水直接排入河沟或直接在河滩清洗,直接受益的村民在农村生活污水治理中难以发挥作用,甚至相悖于农村生活污水治理。

  (二)管理责任主体不清,职责落实难2014年下半年,省市下达了农村生活污水治理工程建设任务,之后立即全面启动建设。由于时间紧、任务重,在工程建设前,在基层一线的宣传发动不够深、不够透,没有真正把基层干部和农民的思想统一起来;在工程建设中,规划设计、资金概算、施工招标、材料采购等重大事项都由政府直接操办,而镇、村以配合协助为主,更没有突出村集体的主体作用。因此,基层干部认识模糊,不清楚这到底是政府工程还是农民集体工程,产权不清晰、职责不明确,导致在在日常管理中出现多头管或者无人管的现象。

  (三)运维资金尚未落实,经费保障难。农村生活污水治理是一件好事,也是一件难事,最主要原因是资金筹措难度大。建设资金可以通过省、市、区三级财政补助和镇村自筹解决,但长期的运维管理仍然需要大量资金。据调查,运维资金(含管理人员工资、终端维护、管网维修、填充料、机油等),一般每年每户在280元以上,而且随着时间推移、设施老化,大量问题和矛盾将逐步显露,后续运维管理成本和难度将会逐年加大。运维资金除省市预算补助外,区、镇配套资金压力也很大,到目前为止,政府尚未出台资金补助政策。农村生活污水处理的排他性很弱,村民无论缴不缴费都可以享受同样的服务,目前我区大多数村集体经济收入来源渠道不多,向农民收取费用难度更大。因此,资金筹措难成为基层干部,尤其是村干部的一大难 题。

  (四)技术工艺复杂多样,维护保养难。从本区来看,农村生活污水终端设备供应厂家不一,技术多样,分别采用PKAMBRIBSA/O+人工湿地等7种不同模式的终端,根据水质检测结果来看,2014年建成的终端中有部分不符合建设设计的出水标准,处理能力达不到规定要求,给后期运行维护带来了诸多问题。特别是工程建设初期,由于经验缺乏、建设质量不高,设计不合理,对管径、距离、落差等方面因素考虑不充分,容易造成日后管网堵塞。当前,从政府层面看,相关职能部门缺乏统筹实施大规模、散分布设施管理的经验,也没有现成的机构、平台可以无缝对接;从基层管理人员来看,农村生活污水治理设施的运行维护需要掌握一定技术的专业力量解决技术问题,但基层管理人员力量,尤其是各行政村的专业技术人员严重缺乏,不能满足大量建成设施终端及管网的运行维护要求。从社会层面看,全市没有具备承接农村生活污水治理设施长效运维管理能力的第三方机构,少数本土环保企业也开始向该领域延伸,但要大面积实施社会承接力量严重不足。此外,农村生活污水治理设施建设及运行过程中存在一定的隐患,比如管网检查井井盖易出现人为破损造成人员坠落问题,终端设备无加装防盗失窃装置导致提升泵等相关设备被窃,用电有乱搭乱接现象极易出现触电事故。

  (五)日常监管任务繁重,机制完善难。农村生活污水治理设施长效运维管理目前尚无国家标准,各地管理模式正在实践探索中,管理标准、日常制度、评价体系有待进一步明确和完善。目前,已建工程还未进行综合验收,少数终端运行差、出水水质不达标;部分终端污水治理效果无人监督,出水水质没有专业人员进行定期检测,难以对污水处理效果进行评价。

  三、有关对策与建议

  (一)提高村民主体责任意识。农民既是农村水环境污染的受害者,也是污染者,同时是农村生活污水治理的主要受益者,无论是污染者还是受益者,都要承担相应的责任。通过广播、电视、报纸、发放宣传单、上门普及等方式,开展多种形式的主题宣传活动,引导全民树立农村生活污水治理长效运维从我做起、人人有责的观念。通过制作宣传公益广告片、宣传册等方式,多渠道多形式做好群众宣传教育工作。大力宣传农村生活污水治理长效运维的各项政策措施及其成效,及时全面客观报道有关信息,形成有利于推进农村生活污水治理长效运维工作的舆论氛围,让群众主动支持和参与农村生活污水治理工作。在工程建设和运维管理等方面,充分征求村民意见,让其拥有充分的知情权和话语权,主动参与其中并发挥积极作用,切实提高村民的主体意识。

  (二)构建“三主”运维管理体系。农村生活污水治理设施具有“量大、面广、点散”的特点,要实现制度化、常态化运维管理,最基础的工作就是构建好运维体系,让政府、市场和农民各归其位、各显其能、共聚合力。一是政府主导牵好头。作为公共服务产品,农村生活污水治理设施长效运维管理中必须充分发挥“政府的手”的作用。要按照“统一领导、分级监管、部门落实、责任到人”原则,建立联席会议制度,明确以住建部门为牵头部门,进一步细化农林局、环保局、财政局等参与部门的工作职责。要建立完善检测数据的统计分析和报表制度、污水处理设施完好报告制度、突发事件应急制度,规范管理行为,保证农村污水处理设施正常运行。同时抓紧制订出台具体实施办法,将农村生活污水治理长效运维管理纳入镇(开发区)、区级相关部门年度目标考核,并将年度工作任务定点到村,建立区对镇(开发区)、镇(开发区)对村两级督查考核机制。实行农村生活污水治理长效运维管理考核“三挂钩”,即考核结果与单位综合考核挂钩,与相关领导个人考核挂钩,与经费拨付挂钩。二是村委主责抓落实。各行政村作为生活污水处理设施的业主单位,要充分履行村级生活污水处理设施的运行维护监管责任,负责落实维护管理员,进行管网运行维护;加强对运营方的日常监督,确保终端设施正常运行;建立健全相关村规村约,保护好处理设施与设备。以村民小组为单位,每月开展一次巡查活动,主要巡查内容为清扫井、污水接入、化粪池、房前屋后环境卫生等4个方面,巡查结果提交村两委班子成员进行商讨,营造全民参与、共建共享的良好氛围。三是市场主力强服务。以镇(开发区)为单位,通过市场化方式引进第三方专业服务机构,由其承担运维管理的主要责任。为实现物业化管理,第三方专业服务机构应设立区域性运营管理中心,组建专业技术服务队伍,按照技术托管和总承包方式开展运维管理服务。

  (三)建立多元资金保障机制农村生活污水治理设施运维管理的资金需求量较大,靠政府、村集体和农民单一方面负担都有难度,从当前全省各地实施情况看,财政补助都是运维管理经费的主要来源。鉴于以上原因,建议在原有农村基础设施长效管理基础上,制定出台专门的农村生活污水治理设施长效运维管理扶持政策,由区住建局会同各镇(开发区)根据各村不同的污水治理工艺对运维管理费用进行分别测算,确定补助标准或等级,为资金筹措和拨付提供依据。运行维护总费用以村为基本单位独立核算,除争取市以上补助资金外,按“区财政补助、镇(开发区)配套补贴、村(民)自筹”的方式分级承担(如宁波市象山县行县、镇、村按35%:35%:30%的比例承担)。考虑到向农户收费难的实际情况,建议农户承担部分在已收取的自来水附加治污费中返还,还未实施自来水附加治污费的村按照有关程序,附加收取治污费返还使用。

  (四)提升运维管理质量水平农村生活污水处理设施运维管理不仅工作量大,而且技术性强。要强化问题导向,从打基础、关整体、利长远的具体工作入手,前方百计提升运维管理质量。一是加强全程质量监管。按照建管衔接的要求,探索第三方运管理机构提前介入做法,组织其参与规划设计方案审核、施工质量监管,从源头推动治理设施的达标、稳定运行。严格工程项目移交制度,长效运维管理牵头部门接收前,对项目开展二次验收,倒逼建设环节提升质量,避免污水处理设施“带病”投入运行。由环保部门负责定期开展排放水质监测,结果作为设施维修、向第三方机构和镇村拨付运维管理经费的重要依据。二是加强信息技术支撑。运用物联网、大数据技术建立智能管理云平台,实现对农村生活污水治理设施的远程集中管理、全天候实时管理、线上线下联动管理,提高运营管理效率。要突出重点,对设计日处理能力较大、受益农户较多、排放标准较高的农村生活污水治理设施,安装流量计量和运行状况监控系统,定期监测处理水量和出水水质状况。三是健全运维管理标准。要以法治思维和法治方法指导农村生活污水治理长效运维工作,加紧制定地方标准,并形成合同文本、考核办法、运维管理手册等配套规范体系。梳理农村生活污水治理设施质保标准清单,在前期管材、窨井、终端处理设备等采购及工程建设中,凡国家法律法规已经明确质保要求的按规定执行,未明确的应在协议中特别约定,并按照货款或工程款的一定比例缴纳质量保证金,在质保期限内,由厂家或施工单位负责维护更换。四是建立运维管理人员培训制度。通过组织设计单位(设备供应商)交底培训、委托技术单位专业培训、督促专业公司加强内部培训等途径,对运维管理人员进行培训,掌握相关知识和技能,确保治污设施正常运行。结合农村劳动力技术培训工程,每年举办1-2次村级运维管理人员培训班,各镇(开发区)结合实际,对运维管理人员进行业务培训,严格持证上岗制度,确保农村生活污水治理设施有人管、管得好。